Evaluasi Kebijakan Bea Keluar Emas: Menjaga Hilirisasi, Menghindari Distorsi Pasar
Penulis: Juanda Volo Sinaga (Analis Kebijakan Ahli Muda)
Kebijakan bea keluar atas ekspor emas sebetulnya punya arah yang jelas. Lewat Peraturan Menteri Keuangan (PMK) Nomor 80 Tahun 2025, pemerintah ingin agar emas Indonesia tidak hanya keluar sebagai komoditas ekspor dengan nilai tambah terbatas, tetapi makin banyak diolah dan dimanfaatkan di dalam negeri. Tujuannya bukan semata soal penerimaan negara, melainkan juga untuk memenuhi kebutuhan domestik, memperkuat pasar emas nasional, mendukung pengembangan bullion bank, dan mendorong hilirisasi.
Hal ini perlu ditegaskan sejak awal agar tidak muncul salah pengertian. Emas yang diekspor saat ini pada dasarnya bukan lagi dalam bentuk mentah, melainkan umumnya sudah dalam bentuk granule dengan kadar minimal 99 persen. Namun, produk tersebut tetap berada pada tahapan yang nilai tambahnya masih terbatas. Karena itu, tantangan kebijakan hari ini bukan lagi sekadar menghentikan ekspor bahan mentah, tetapi mendorong agar sumber daya emas nasional bergerak lebih jauh ke rantai hilir dan memberi manfaat ekonomi yang lebih besar di dalam negeri.
Arah kebijakan ini penting karena Indonesia memang memiliki posisi yang kuat dalam komoditas emas. Cadangan emas Indonesia mencapai sekitar 3.420 ton, atau sekitar 5 persen dari cadangan emas dunia. Angka ini sangat besar. Bahkan, jika dibandingkan secara kasar, jumlah tersebut hampir setara dengan satu tahun produksi tambang emas global. Dengan potensi sebesar itu, wajar jika negara ingin memastikan bahwa emas tidak berhenti sebagai komoditas ekspor, tetapi menjadi basis penguatan industri nasional.
Sayangnya, potensi besar itu belum sepenuhnya tercermin dalam kinerja produksi. Pada 2025, realisasi produksi emas nasional tercatat 45 persen di bawah rencana produksi nasional dan 26 persen lebih rendah dibandingkan realisasi 2024. Kenaikan harga acuan emas sebesar 43,6 persen pun tidak otomatis mendorong lonjakan produksi. Salah satu penjelasannya adalah gangguan nyata pada dua simpul penting industri emas nasional. PT Freeport terganggu oleh longsor di tambang bawah tanah Grasberg Block Cave yang menekan produksi emasnya hampir 50 persen pada 2025, sementara PT Amman masih menghadapi persoalan commissioning dan gangguan teknis smelter sehingga kapasitas pengolahannya belum sepenuhnya stabil. Situasi ini menunjukkan bahwa persoalan emas nasional bukan sekadar soal cadangan atau harga, tetapi juga menyangkut ketahanan operasi tambang, kesiapan fasilitas pengolahan, struktur pasar, dan ketepatan instrumen kebijakan
Sejauh ini, dampak paling terasa dari kebijakan bea keluar emas bukan pada penurunan produksi, melainkan pada perubahan arah penjualan. Produsen yang sebelumnya lebih berorientasi ekspor mulai mengalihkan penjualan ke pasar domestik. Dari sudut pandang kebijakan, ini bisa dibaca sebagai perkembangan positif. Artinya, instrumen yang dibuat pemerintah mulai mengubah perilaku pasar. Pasokan emas di dalam negeri bertambah, dan industri pengolahan nasional punya peluang memperoleh bahan baku yang lebih besar.
Dampak itu terlihat cukup jelas pada kebutuhan bahan baku refinery nasional. Sebelum kebijakan ini berjalan, kebutuhan bahan baku emas untuk refinery ANTAM Logam Mulia masih sangat bergantung pada impor, sekitar 70 sampai 90 persen, dengan realisasi impor pada 2025 sekitar 25 sampai 32 ton. Setelah kebijakan bea keluar diberlakukan, impor itu diperkirakan bisa ditekan hingga di bawah 40 persen, bahkan berpotensi mendekati nol pada 2027. Dari sisi penguatan industri nasional, ini tentu perkembangan yang patut dicatat.
Namun, di sinilah tantangannya. Mengalihkan pasokan ke pasar domestik memang penting, tetapi itu saja belum cukup. Pasar dalam negeri juga harus siap menyerap tambahan pasokan tersebut. Kalau kapasitas refinery, industri perhiasan, bullion bank, dan pelaku pasar emas domestik belum cukup kuat, maka risiko kelebihan pasokan bisa muncul. Kalau itu terjadi, harga domestik bisa tertekan, margin usaha menurun, dan pada akhirnya iklim investasi ikut terganggu.
Kekhawatiran itu bukan tanpa alasan. Sejumlah produsen kini mulai mengarahkan penjualan penuh ke pasar domestik. MG, misalnya, yang sebelumnya mengekspor 108.000 troy ounce emas pada 2024 dengan harga rata-rata USD 2.300 per troy ounce, pada 2025 menjual 104.000 troy ounce dengan harga rata-rata sekitar USD 3.100 sampai USD 3.200 per troy ounce. Untuk 2026, arah penjualannya berubah menjadi 100 persen domestik, dengan proyeksi penjualan sekitar 3 ton. Kecenderungan yang sama juga terlihat pada PT Citra Palu Minerals, PT J Resources Bolaang Mongondow, PT Indo Muro Kencana, dan PT MSM/TTN yang semakin menjadikan pasar domestik sebagai tujuan utama.
Kalau tren ini terjadi serentak, maka pertanyaan pentingnya adalah “apakah pasar nasional benar-benar siap menampung semuanya?”
Jangan sampai kebijakan yang dimaksudkan untuk memperkuat hilirisasi justru menimbulkan tekanan baru di dalam negeri. Ada konsekuensi lain yang juga perlu dihitung. Jika seluruh produsen beralih ke pasar domestik, maka tambahan penerimaan fiskal dari bea keluar justru berpotensi minim atau bahkan nihil. Dengan kata lain, negara bisa menghadapi situasi ketika pasar domestik menanggung tekanan pasokan, sementara manfaat fiskal dari kebijakan ini tidak tumbuh secara signifikan.
Di titik ini, yang perlu diperbaiki bukan arah kebijakannya, melainkan ketepatan instrumennya. Bea keluar emas tetap relevan sebagai alat untuk mendorong hilirisasi. Tetapi, kalau instrumennya terlalu kaku, beban usaha bisa terasa berat, terutama bagi perusahaan yang masih berada pada tahap awal pengolahan atau sedang menata pasar. Dalam kasus tertentu, beban penjualan ekspor emas bahkan bisa mencapai 28,5 persen, terdiri dari royalti 16 persen dan bea keluar 12,5 persen. Angka setinggi ini tentu memengaruhi keputusan bisnis.
Karena itu, sejumlah badan usaha mendorong agar pemerintah mulai mempertimbangkan instrumen kebijakan yang lebih fleksibel. Salah satu opsi yang layak dipertimbangkan adalah domestic market obligation (DMO) emas. Dengan pendekatan ini, kebutuhan domestik dipenuhi lebih dulu pada porsi tertentu, sementara kelebihan produksi masih punya ruang untuk masuk ke pasar ekspor. Model seperti ini lebih seimbang. Kepentingan nasional tetap terjaga, tetapi produsen juga tidak sepenuhnya kehilangan fleksibilitas ketika pasar domestik belum mampu menyerap seluruh pasokan.
Selain itu, peran negara juga perlu diperkuat, bukan hanya sebagai pembuat aturan, tetapi juga sebagai pengatur ekosistem pasar. Kalau memang tujuan akhirnya adalah memperbesar pasokan dalam negeri, maka instrumen penyerapnya juga harus dibangun. Dalam konteks ini, Bank Indonesia, bullion bank atau lembaga tertentu bisa dipikirkan untuk berperan sebagai standby buyer ketika terjadi kelebihan pasokan di pasar domestik.
Aspek teknis juga tidak boleh diabaikan. Beberapa persoalan seperti definisi emas batangan, perlakuan perpajakan, dan klasifikasi produk hilir perlu dirapikan. Ada situasi ketika produk tertentu justru menjadi kurang kompetitif di pasar domestik karena beban pajak atau perlakuan regulasi yang kurang pas. Padahal, hilirisasi sering kali justru tersendat di level teknis seperti ini, bukan di level gagasan besar kebijakan.
Yang perlu dijaga adalah keseimbangan. PMK Nomor 80 Tahun 2025 tetap penting sebagai langkah untuk menata emas nasional agar tidak berhenti pada ekspor produk antara dengan nilai tambah terbatas. Namun, kebijakan yang baik harus terus dievaluasi agar tidak menimbulkan distorsi baru. Hilirisasi harus jalan, pasar domestik harus kuat, industri harus tumbuh, tetapi ruang usaha juga harus tetap sehat.